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Bundesrat Ignazio Cassis traf sich am Mittwoch in Kreuzlingen TG mit Regierungsvertretern aus

Spricht Ignazio Cassis persönlich mit Brüssel? Oder drückt er den definitiven Reset-Knopf? Bild: sda

Analyse

Rahmenabkommen auf der Kippe: Diese Präzedenzfälle müssten der Schweiz eine Warnung sein

Das Rahmenabkommen mit der EU ist so gut wie gescheitert. Die Gegner glauben, dass nach einem Neustart eine bessere Lösung möglich ist. Drei Präzedenzfälle zeigen, warum dies fast nur schief gehen kann.



Viele Hunde sind des Hasen Tod: Dieses Sprichwort lässt sich bestens auf das institutionelle Abkommen (InstA) mit der Europäischen Union anwenden. Das Führungsvakuum, das der Bundesrat seit dem Abschluss der Verhandlungen Ende 2018 entstehen liess, hat einzig den Gegnern genützt. Sie haben es geschafft, das Rahmenabkommen zur Strecke zu bringen.

Wirtschaftskreise haben sich in neuen Bewegungen formiert, die das Vertragswerk mit allen auch finanziellen Mitteln bekämpfen wollen. Chefredaktoren grosser Medien verlangen, dass der Bundesrat die Verhandlungen beendet. Aussenminister Ignazio Cassis (FDP) solle beim InstA den «Reset»-Knopf drücken, wie er bei seinem Amtsantritt angekündigt hatte.

Ein Bildschirm fotografiert waehrend einer Medienkonferenz zur Lancierung der Kampagne

Das Wirtschaftskomitee Autonomiesuisse gehört zu den neu aufgetauchten Gegnern des InstA. Bild: keystone

Die Befürworter des Rahmenabkommens haben dieses Treiben wie paralysiert verfolgt. Erst in den letzten Wochen sind sie aus ihrer Schockstarre erwacht, etwa mit der Bewegung Progresuisse um die früheren CVP-Bundesräte Doris Leuthard und Joseph Deiss. Oder mit der Idee, das Abkommen mit einer Volksinitiative zu retten, wie CH Media berichtete.

Livia Leu beisst auf Granit

Eine solche Initiative aber wäre letztlich ein Ausdruck von Hilflosigkeit. Sie hätte vor allem symbolische Bedeutung und wäre keine Erfolgsgarantie. Die negative Dynamik wird sie nicht aufhalten können, denn auch auf der konkreten Gesprächsebene scheint sich nichts zu bewegen. Die neue Chefunterhändlerin Livia Leu beisst in Brüssel bislang auf Granit.

Die EU-Kommission will bei den strittigen Themen Lohnschutz, staatliche Beihilfen und Unionsbürgerrichtlinie nicht nachgeben. Bei der Rechtsübernahme und der Rolle des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) ist sie ohnehin nicht zu Konzessionen bereit. Faktisch seien die Gespräche gescheitert, berichtete SRF mit Berufung auf gut unterrichtete Quellen.

Am Mittwoch will sich der Bundesrat offenbar erneut – zum wievielten Mal eigentlich? – über das Rahmenabkommen beugen. Ein definitiver Entscheid ist wenig wahrscheinlich. Eher dürfte er den Aussenminister beauftragen, persönlich nach einer Lösung zu sondieren. Er werde sicher noch Gespräche mit Brüssel führen, hatte Cassis gegenüber SRF angekündigt.

Wir erklären das Rahmenabkommen

Video: Lea Senn, Angelina Graf

Ein Scheitern des Rahmenabkommens wird trotzdem immer wahrscheinlicher. Was aber ist die Alternative? Darauf haben die Gegner keine klare Antwort. Einige verlangen, den bilateralen Weg auf einen Freihandelsvertrag zurückzubauen. Das wäre selbst für NZZ-Chefredaktor und InstA-Gegner Eric Gujer «eine Verarmung, geradezu eine Kastration».

Neue Verhandlungen nach «Eiszeit»?

In den meisten Fällen wird die Hoffnung geäussert, dass die EU nach einer «Eiszeit» zu neuen Verhandlungen bereit sein und dann auf die Wünsche der Schweiz eingehen wird. Dies ignoriert nicht nur den geringen Stellenwert der Schweiz in Brüssel, sondern auch Lehren aus der Vergangenheit. Drei Präzedenzfälle sollten als Warnung dienen:

Bilaterale I

Die Schweiz sagte Nein zum EWR und musste die Personenfreizügigkeit trotzdem übernehmen. Bild: KEYSTONE

Nach einem epischen Abstimmungskampf hatte das Schweizer Stimmvolk im Dezember 1992 die Mitgliedschaft im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) abgelehnt. Als Alternative brachte Christoph Blocher, der Wortführer der Nein-Kampagne, bilaterale Verträge in jenen Sektoren ins Spiel, in denen die Schweiz am Zugang zum EU-Binnenmarkt interessiert war.

Der Bundesrat machte sich ans Verhandeln und musste feststellen, dass die EU als Gegenleistung die Übernahme der Personenfreizügigkeit forderte. Das wollte die Schweiz verhindern, denn die Furcht vor einer ungeregelten Zuwanderung galt als Hauptgrund für das EWR-Nein. Die Schweiz könne den freien Personenverkehr nicht akzeptieren, hiess es.

Am Ende musste sie doch und ausserdem ein weiteres Zugeständnis machen. Die EU setzte eine Guillotine-Klausel durch für den Fall, dass die Schweiz die Personenfreizügigkeit aufkündigen sollte. Die Bilateralen I wurden dennoch klar angenommen, und die Wirtschaft lernte den freien Personenverkehr schätzen. Was nicht ohne Folgen blieb (siehe Punkt 3).

Luftverkehr

Flugzeuge landen im Sturm

Die Schweiz versenkte den Staatsvertrag und muss seither mit dem deutschen Anflug-Diktat leben. Bild: KEYSTONE

Während Jahren hatten die Nordanflüge auf den Flughafen Zürich in Baden-Württemberg für Ärger gesorgt. Die an die Schweiz grenzenden Gebiete klagten über den «Export» des Fluglärms und verlangten eine Entlastung. 2001 einigten sich die Schweiz und Deutschland auf einen Staatsvertrag, der den Grenzregionen mehr Ruhezeit zusicherte.

In der Schweiz stiess er auf heftigen Widerstand. 2003 versenkte das Parlament den Staatsvertrag und ignorierte die warnenden Stimmen. Denn Deutschland reagierte sofort und erliess eine einseitige Verordnung, die schärfer ausfiel als die im Staatsvertrag vorgesehene Regelung. Versuche der Schweiz die Verordnung gerichtlich zu kippen waren erfolglos.

Schliesslich stimmte die Schweiz einem neuen, schlechteren Vertrag zu, den das Parlament in Bern kleinlaut durchwinkte. In Kraft getreten ist er bis heute nicht, denn der Bundestag in Berlin hat ihn nie traktandiert, was den Stellenwert der Schweiz sehr schön aufzeigt. Die An- und Abflüge in Zürich werden seit bald 20 Jahren faktisch von Deutschland diktiert.

Masseneinwanderung

Ein Plakat mit der Aufschrift

Nach dem Ja zur SVP-Initiative weigerte sich die EU, mit der Schweiz über die Personenfreizügigkeit zu verhandeln. Bild: KEYSTONE

Der Frust über die starke Zuwanderung als Folge des freien Personenverkehrs führte im Februar 2014 zur knappen Annahme der Masseneinwanderungsinitiative der SVP. Der Bundesrat versuchte darauf, von Brüssel Konzessionen beim Freizügigkeitsabkommen zu erhalten. Im Gespräch war unter anderem eine Schutzklausel.

Am Ende bekam die Schweiz gar nichts. Die EU war nicht zu Verhandlungen über die Personenfreizügigkeit bereit, nur zu Gesprächen über Probleme bei der Anwendung. Eine Kündigung des Abkommens kam nicht in Frage (Stichwort Guillotine-Klausel), weshalb das Parlament die SVP-Initiative mit dem so genannten «Inländervorrang light» umsetzte.

Die damalige Debatte wie auch die aktuelle um das InstA illustrieren ein Hauptproblem: Über das Verhältnis mit Europa verhandelt die Schweiz vor allem mit sich selbst. Der Standpunkt der Gegenseite wird weitgehend ignoriert, was in der Regel zu einem bösen Erwachen führt. Das gilt nicht nur für die EU, wie das klägliche Ende des Bankgeheimnisses zeigt.

Im Gegensatz zu den meisten InstA-Gegnern dürfte der Bundesrat sich dieser negativen Präzedenzfälle bewusst sein. Er könnte versucht sein, einen definitiven Entscheid so weit wie möglich hinauszuschieben in der Hoffnung, dass die EU sich doch bewegt oder das Abkommen von sich aus beerdigt. Das aber ist höchst unwahrscheinlich.

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